Specifiche tecniche ANAC per la legge 190/2012: l’interpretazione delle Pubbliche Amministrazioni

Tra le risorse operative pubblicate dall’Autorità Nazionale Anticorruzione per l’assolvimento degli adempimenti stabiliti dalla Legge 190/2012 (c.d. legge anticorruzione), le Specifiche Tecniche ANAC, che descrivono modalità e strutture per la pubblicazione di informazioni in formato standard aperto, svolgono un ruolo di primaria importanza al fine di preservare la qualità dei dati sui contratti pubblici e consentirne un riutilizzo più efficace.

Per assolvere gli obblighi di trasparenza imposti dalla Legge 190/2012 (art. 1 comma 32), ogni stazione appaltante è infatti tenuta a pubblicare sul proprio sito web istituzionale specifiche informazioni rispetto alle procedure di scelta del contraente attivate per l’aggiudicazione di un contratto pubblico e a trasmettere tali informazioni in formato digitale ad ANAC.

Specifiche tecniche ANAC: cosa sono?

La legge 190/2012 ha affidato ad ANAC il compito di individuare e specificare le informazioni da pubblicare da parte delle stazioni appaltanti, le modalità di pubblicazione di queste all’interno della sezione “Amministrazione Trasparente” e di trasmissione delle stesse all’Autorità.

Oltre a fornire una tabella descrittiva delle informazioni che devono essere pubblicate, la Delibera ANAC 39/2016 prescrive l’impiego di specifiche tecniche per la pubblicazione dei dati in formato digitale standard aperto che ne consenta l’analisi e la rielaborazione (art. 6, Delibera 39/2016).

Le Specifiche ANAC rappresentano quindi, in questo contesto, il documento di riferimento su le modalità tecnico-operative che le stazioni appaltanti devono seguire per la pubblicazione dei dati; in particolare, le stazioni appaltanti sono tenute a strutturare le informazioni impiegando il formato standard XML grazie anche al supporto degli schemi di definizione XSD descritti da ANAC stessa.

L’interpretazione delle PA: l’esperienza di ContrattiPubblici.org

Esplorando le sezioni Open Data delle Pubbliche Amministrazioni, capita spesso di imbattersi in dati incompleti o non conformi a prescrizioni, linee guida o schemi-tipo messi a disposizione da specifici organismi e autorità.

Ciò avviene spesso a causa di errori materiali occorsi durante la compilazione dei file, ma talvolta incongruenze del genere si rivelano essere invece la conseguenza di prassi interpretative adottate dal titolare del dato rispetto ai requisiti di conformità previsti.

Tempi di completamento dell’opera, servizio o fornitura

Quando rintracciamo i dati pubblicati dalle PA all’interno delle sezioni Amministrazione Trasparente per integrarli nel nostro motore di ricerca, ci capita talvolta di incontrare dataset che risultano privi di indicazioni rispetto alle date di inizio e ultimazione dei lavori, servizi o forniture.

In almeno un’occasione, in seguito a richiesta d’accesso civico volta all’integrazione del dato sui tempi della prestazione, abbiamo ricevuto conferma dal titolare del dato che l’omissione sistematica di tale voce dalla propria base dati non fosse frutto di errore ma di una scelta precisa assunta in conformità alle specifiche ANAC.

Riferendosi allo schema di tracciato per la compilazione degli XML, il titolare del dato faceva infatti presente che i tag “dataInizio” e “dataUltimazione” sono accompagnati dall’attributo minOccurs=”0″, sottolineando quindi la natura opzionale di tali tag e, di conseguenza, il carattere non obbligatorio del dato sui tempi di completamento.

È tuttavia il caso di ricordare che i tempi di completamento dell’opera, servizio o fornitura sono espressamente previsti dalla legge 190/2012 come una serie di informazioni che le stazioni appaltanti sono “in ogni caso tenute a pubblicare nei propri siti web istituzionali” (così art. 1 comma 32) e, per questo motivo, ANAC ha incluso la voce ‘Tempi di completamento’ nella tabella descrittiva degli obblighi di pubblicazione.

Come già detto, la tabella elenca quei campi che vengono richiesti per effettuare una pubblicazione completa, necessaria affinché gli obblighi di pubblicazione ex l. 190/2012 possano dirsi adempiuti (così gli artt. 4.1 e 1.1, Delibera 39/2016).

Del resto, proprio al fine di preservarne e favorirne quanto più possibile l’inclusione assieme alle altre informazioni prescritte dalla l. 190/2012, ANAC si è impegnata anche a fornire criteri integrativi all’individuazione delle date di inizio-fine lavori/servizi/forniture nel caso in cui la procedura di scelta del contraente non preveda la “redazione di atti che registrino formalmente l’inizio o la fine delle prestazioni” (così la FAQ C14. sugli adempimenti della l. 190/2012).

Per questi motivi, sembrerebbe più corretto ritenere che la presenza di tag con valore opzionale nello schema del dataset appalti di ANAC riguardi piuttosto casi in cui la relativa informazione possa non venire inclusa in quanto ignota o non altrimenti desumibile al momento dell’assolvimento degli obblighi di pubblicazione; risulterebbe invece contrario alla legge 190/2012 che un’informazione obbligatoriamente richiesta di pubblicazione ex lege, qualora nota o desumibile, possa essere discrezionalmente omessa.

Non parrebbe quindi corretto in quest’ultimo caso appellarsi alle risorse sviluppate da ANAC: specifiche tecniche e schemi di validazione XSD costituiscono lo strumento di supporto alla convalida tecnico-informatica dei dataset ma non possono porsi – né venire interpetate o implementate – in contrasto con specifici obblighi previsti per legge.

Partecipanti, aggiudicatari e raggruppamenti di imprese

Un altro campo che può rivelarsi critico è quello inerente alla corretta esposizione dell’informazione relativa a operatori economici che partecipano e si aggiudicano un contratto pubblico costituendosi nella forma del raggruppamento temporaneo di imprese (RTI).

In questi casi la tabella ANAC prescrive che, in aggiunta agli identificativi del codice fiscale e della ragione sociale, per ciascun soggetto partecipante e aggiudicatario vada specificato il rispettivo ruolo in caso di partecipazione in associazione con altri soggetti (art. 4.1, Delibera 39/2016).

Così anche il modello ANAC di  ‘Dataset XML valido’ contenuto all’interno delle Specifiche Tecniche per la pubblicazione dei dati (par. 3.1.3): questo prevede infatti che in caso di raggruppamento si debbano impiegare appositi tag (<aggiudicatarioRaggruppamento> e <membro>) per racchiudere al loro interno informazioni dettagliate rispetto ai singoli partecipanti al raggruppamento.

Può tuttavia capitare che il titolare del dato si premuri di redigere l’informazione in forma testuale, ma che poi al momento di includerla nei propri file XML non adoperi i tag espressamente indicati per esporla nel modo prescritto.

Uno dei casi in cui ci siamo imbattuti è che il titolare del dato comprendesse questo tipo di informazione all’interno del più generico tag <ragione sociale>, il quale, sebbene adeguato per esporre informazioni sul singolo operatore economico, non permette di veicolare tale informazione in un linguaggio comprensibile da un computer in caso di più operatori economici riuniti.

Mentre una persona fisica sarebbe cioè in grado di disambiguare l’informazione testuale manualmente, un computer non potrebbe compiere la stessa azione in modalità automatica senza un tag che esprima il concetto di raggruppamento d’impresa.

Una pubblicazione di dati tecnicamente lacunosa potrebbe quindi essere ricca di incongruenze. Quando i dati sono predisposti per venire processati in forma automatica (machine-readable data), un’esposizione non corretta finirebbe in sostanza con il restituire eveicolare un’informazione scorretta o solo parzialmente corretta.

Strumenti di accesso e dialogo con la Pubblica Amministrazione

Fortunatamente, in casi come quelli descritti, l’istituto dell’accesso civico e procedure affini per l’accesso e riutilizzo dei dati (richiesta ai sensi della Direttiva PSI e del D.Lgs di recepimento 36/2006, accesso civico generalizzato) rappresentano il canale di dialogo privilegiato per interagire con le pubbliche amministrazioni, rivelandosi una risorsa estremamente preziosa.

Attraverso questo tipo di canale è possibile promuovere istanze che restituiscono alla collettività degli utenti un patrimonio informativo migliorato e ciò è possibile proprio tramite le richieste di pubblicazione del dato promosse a livello individuale agevolando anche occasioni di confronto utili all’emersione e rettifica di errori.

Ogni possibilità di confronto tra Pubbliche Amministratori e riutilizzatori può trasformarsi quindi in un’occasione per migliorare ulteriormente l’implementazione di strumenti tecnico-operativi come  le Specifiche Tecniche ANAC, contribuendo perciò al determinarsi di una qualità più alta dei dati e a garantirne un riutilizzo più efficace.