115 richieste di accesso civico: come è andata

Il presente report illustra gli esiti di una campagna di accesso civico ai dati relativi alla Legge Anticorruzione 190/2012 che Synapta ha svolto tra giugno e settembre 2019, contattando 115 Pubbliche Amministrazioni di diversa tipologia.

Trattandosi di richieste di accesso civico “semplice” (v. paragrafo successivo), sebbene queste non vengano tipicamente indirizzate a PA che già pubblicano tutti i dati previsti dalla normativa, proprio in virtù del loro oggetto – dati la cui pubblicazione obbligatoria ai sensi della vigente normativa sia stata invece omessa – sarebbe stato plausibile attendersi una percentuale di risposte più elevata di quella riscontrata.

A valle della campagna è stato possibile constatare come meno della metà delle PA contattate abbia risposto alla relativa richiesta di accesso civico mentre poco più di un quarto delle PA con cui Synapta ha interagito (il 26,1%, per la precisione) abbia risposto rispettando i tempi previsti per legge.

Lo strumento dell’accesso civico

Disciplinato all’interno del D.lgs n. 33/2013 (c.d. “Decreto Trasparenza”), l’accesso civico rappresenta lo strumento previsto dal legislatore per garantire effettiva attuazione al principio generale di trasparenza amministrativa, intesa quale “accessibilità totale ai dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni” (art. 1 Decreto Trasparenza) e volta a tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione all’attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche

Nella sua duplice forma di accesso civico “semplice” e “generalizzato”, tale strumento sancisce infatti – nel rispetto di limiti posti a salvaguardia di interessi pubblici o privati potenzialmente confliggenti con il diritto di accesso (inerenti alla sicurezza e all’ordine pubblici ad esempio, oppure alla tutela dei dati personali) – il diritto di:

• richiedere alle pubbliche amministrazioni documenti, informazioni o dati di pubblicazione obbligatoria ai sensi della vigente normativa, nel caso la pubblicazione sia stata omessa (accesso civico c.d. semplice);
• accedere a dati e documenti ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del Decreto Trasparenza, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sull’operato delle amministrazioni e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico (accesso civico c.d. generalizzato).

Diversamente dal diritto di accesso agli atti previsto dalla L. 241/1990, la richiesta di accesso civico non è soggetta ad alcuna limitazione circa la legittimazione soggettiva del richiedente e non deve essere motivata; inviata all’amministrazione detentrice di dati e informazioni, quest’ultima deve pronunciarsi sulla stessa entro trenta giorni.

Proprio per via delle prerogative connesse al diritto d’accesso civico, e in particolare considerando quelle che garantiscono la riutilizzabilità anche per finalità commerciale di dati ottenuti per suo tramite (così previsto dall’art. 7 del Decreto Trasparenza), lo strumento dell’accesso civico presenta tratti che consentono di collocarlo all’interno del più ampio perimetro tracciato dalla normativa sul riutilizzo dell’informazione del settore pubblico (la c.d. “Direttiva PSI” – recentemente fatta oggetto di una seconda revisione – e relativo D.Lgs n. 36/2006 di recepimento) e sui dati aperti della pubblica amministrazione (Codice dell’amministrazione digitale – CAD). In tal senso, l’accesso civico costituisce anch’esso un tassello del cosiddetto ‘paradigma open data’; cioè di una concezione della gestione da parte delle PA dei dati in loro possesso intesa a promuovere quanto più possibile la valorizzazione del patrimonio informativo pubblico e il suo reimpiego da parte di cittadini e utenti.

Si osservi incidentalmente come la disciplina della PSI sul riutilizzo dell’informazione pubblica risulta di assoluta pertinenza con il tema dell’accesso all’informazione detenuta dalla PA. Intanto, in quanto che esercitare il riutilizzo dell’informazione implica giocoforza vedersene prima garantito l’accesso; e poi, più specificamente, dal momento che tanto la direttiva PSI quanto il D.Lgs di recepimento prevedono anch’essi modalità di espletamento e gestione di richieste di riutilizzo dei dati ma anche di accesso agli stessi qualora non fossero già pubblicati dalle PA: rispettivamente, l’art. 4 della Direttiva e l’art. 5.2 Decreto di recepimento.

Questa contiguità con la normativa open data risulta palese del resto laddove si consideri che nel disciplinare il riutilizzo di dati ottenuti mediante l’accesso civico, l’art. 7 del Decreto Trasparenza esprime i concetti di “riutilizzo” e “dati aperti” operando un esplicito rinvio proprio alle definizioni formulate in proposito rispettivamente proprio dal decreto di recepimento della Direttiva PSI (art. 2) e dal CAD (art. 68, successivamente confluito nell’art. 1.1 lett. l bis – sebbene dal tenore del titolo dell’art. 7, “Dati aperti e riutilizzo”, il rinvio sarebbe da intendersi anche e più propriamente all’art. 1.1 lett l ter, che unisce alla componente del formato aperto dei dati quella della loro riutilizzabilità  da parte di chiunque, anche per finalità commerciali, in formato disaggregato)

Dati pubblici, data quality e accesso civico

I dati relativi ai contratti pubblici di lavori servizi e forniture che le PA stazioni appaltanti sono tenute a pubblicare obbligatoriamente ai sensi, in particolare, dell’art. 1.32 della Legge Anticorruzione n. 190/2012, aprono la strada a molte possibilità di riutilizzo, sia per finalità di trasparenza che di business intelligence. La campagna di richieste di accesso civico descritta in questo report è stata promossa proprio per migliorare le possibilità di riutilizzo nell’ambito del progetto ContrattiPubblici.Org, che coniuga entrambe queste finalità.

Nell’ambito dello sviluppo di progetti basati sul riutilizzo di dati, un’attività centrale e impegnativa è infatti rappresentata dai processi volti al miglioramento della qualità dei dati stessi. Nella nostra esperienza uno degli strumenti a disposizione in ambito data quality, e al quale ricorriamo sovente al fine di raffinare la qualità dei dati pubblicati dalle stazioni appaltanti, consiste proprio nell’interagire con le PA mediante richieste di accesso civico.

La circostanza che i dati di nostro interesse rientrino tra quelli la cui pubblicazione sia stata obbligatoriamente prevista per legge rende infatti l’accesso civico lo strumento d’elezione per stabilire un contatto diretto con i soggetti che hanno materialmente provveduto alla raccolta e pubblicazione di tali dati. E ciò allo scopo di segnalare presenza di lacune o inconvenienti nella messa a disposizione dei dati, che da un lato minano la conformità a norme e disposizioni circa la pubblicazione degli stessi e dall’altro ne inficiano qualità e riutilizzabilità, e di invitare le PA a intervenire in vario modo: sollecitando la pubblicazione di dataset mancanti (totalmente irreperibili o con riferimento a specifiche annate) ad esempio, o la rettifica di dati non pubblicati nell’apposito formato XML prescritto da ANAC come pure la correzione di lacune/errori materiali incorsi nella compilazione dei campi richiesti all’interno dei file XML.

Esito degli accessi civici

Nel corso di quattro mesi del 2019 abbiamo effettuato e monitorato oltre cento richieste di accesso civico (prima richiesta effettuata il giorno 18/06/2019; ultima richiesta effettuata il giorno 10/09/2019). L’interazione scaturitane ha messo in luce alcune delle prassi talora adottate dalle pubbliche amministrazioni nella pubblicazione dei file XML, permettendoci inoltre di “toccare con mano” alcune buone e cattive pratiche legate alla gestione della procedura di accesso civico da parte delle pubbliche amministrazioni stesse.

Le richieste di accesso sono state sottoposte a una platea eterogenea di pubbliche amministrazioni comprensiva della maggior parte delle tipologie di soggetti investiti dagli obblighi del Decreto trasparenza (art. 2-bis); dagli organi costituzionali/di rilevanza costituzionale agli enti locali di piccole dimensioni.

Al netto di disguidi nella trasmissione delle richieste (gli invii via mail – di preferenza a indirizzi PEC, qualora disponibili – sono stati effettuati rifacendosi agli estremi di contatto forniti dalle PA sui rispettivi siti-web), lo stato attuale delle nostre richieste è illustrato nella seguente tabella.

A fronte dei rilievi sottoposti alle PA mediante richiesta di accesso civico, gli esiti riscontrati sono sostanzialmente riconducibili alle seguenti tipologie di risposta:

1. la PA ritiene di aver adempiuto correttamente agli obblighi di pubblicazione degli XML;
2. la PA concorda sull’errore/errori segnalati, impegnandosi a correggersi con riferimento a dataset di futura pubblicazione (ed eventualmente anche a dataset già pubblicati);
3. la PA riscontra l’ammanco segnalato di file XML relativamente a una o più annate, provvedendo a colmare l’ammanco mediante pubblicazione sul proprio sito-web;
4. la PA fornisce il dato, già disponibile, nel formato prescritto per legge (XML secondo specifiche tecniche ANAC);
5. la PA fornisce un riscontro interlocutorio, volto a comunicare l’avvio di approfondimenti interni o a trasmettere la richiesta ad altro ufficio/sezione.

Di seguito, si evidenziano alcune fattispecie peculiari ma al contempo esemplificative dei principali difetti riscontrati nella pubblicazione dei dati.

Campi non compilati

In proposito, le PA rispondono sovente che i campi non compilati (tipicamente, dati relativi ai partecipanti alla procedura di scelta del contraente, alle somme liquidate o alle date di inizio/fine del contratto) riguardano informazioni ignote al momento dell’assolvimento degli obblighi di pubblicazione dei file XML e che quindi non potevano essere inserite nel dataset.

In tali casi è stato fatto presente che le PA sono tenute a riprendere in mano gli XML per aggiornarli, inserendovi quante informazioni si siano rese nel frattempo disponibili, in quanto riferite a circostanze che da ignote siano divenute note. Il dovere di aggiornamento risulta chiaramente dall’art. 29.1 del Codice dei Contratti pubblici (Principi in materia di trasparenza), dall’art. 6 del Decreto Trasparenza n. 33/2013 che prescrive alle PA di garantire la qualità delle informazioni riportate sui siti-web istituzionali, come pure dalla Delibera ANAC 39/2016, art. 3 commi 1 e 2. La delibera rappresenta l’atto di riferimento per le modalità di espletamento degli obblighi di pubblicazione, la cui promulgazione è stata prevista per legge dallo stesso art. 1.32 della Legge Anticorruzione.

Oltretutto, proprio per gestire caso per caso tale eventualità sono state fornite soluzioni all’interno della Delibera 39/2016 e delle FAQ dell’Autorità (in particolare; A2, A3, C1, C13, C16 e C17): redigendo comunque un XML vuoto conforme alle specifiche tecniche; assicurando la pubblicazione di un nucleo indefettibile di informazioni per ogni procedura; identificando comunque un valore per il rispettivo campo oppure posticipando l’inserimento del dato.

Dati compilati in modalità difforme alle specifiche ANAC

Se talora la compilazione di alcuni campi si rivela più complessa di altri, (come nel caso di informazioni relative ai raggruppamenti tra imprese, ad esempio), talvolta la difformità può essere il frutto di prassi interpretative circa gli obblighi di pubblicazione.

In un caso ad esempio, l’assenza ricorsiva del dato sui partecipanti alle procedure di scelta del contraente era causata dalla prassi della PA di compilare il relativo campo degli XML nelle sole procedure ristrette, in quanto che l’art. 1.32 della Legge Anticorruzione si riferisce a “soggetti invitati a presentare offerte”. La Delibera ANAC 39/2016 individua tuttavia il tag <partecipanti> entro cui inserire informazioni sui soggetti invitati alla procedura di scelta e unitamente alle specifiche tecniche provvede a chiarire la portata del termine, nel senso che l’informazione sull’“elenco degli operatori invitati a presentare offerte” di cui alla Legge Anticorruzione/Decreto Trasparenza riguarda i “partecipanti alla procedura di scelta del contraente, quindi tutti i partecipanti, alle procedure aperte e quelli invitati a partecipare alle procedure ristrette o negoziate” (punto 4.1 della delibera). In questo specifico caso, in seguito alla nostra segnalazione, la PA in questione si è impegnata a ridefinire conseguentemente le modalità di compilazione del relativo campo, ridisegnando la configurazione dei propri applicativi al fine di abilitare le funzionalità necessarie a compilare adeguatamente il campo dei file XML.

Non limitarsi al solo testo dell’art. 1.32 Legge Anticorruzione ma rifarsi anche alla documentazione tecnico-operativa sviluppata da ANAC costituisce quindi un passo essenziale per assolvere compiutamente i doveri di pubblicazione e contemporaneamente migliorare la qualità dei propri dati.

Una pubblicazione di dati tecnicamente lacunosa viceversa, ha come effetto quello di veicolare un’informazione scorretta o solo parzialmente corretta rispetto all’autentico operato della pubblica amministrazione.

Un tale effetto è inevitabile proprio nel caso di dati predisposti per essere processati in forma automatica come gli XML sui contratti pubblici: mentre cioè l’operatore umano sarebbe in grado di scriminare o rettificare l’informazione testuale mediante un processo di disambiguazione effettuato manualmente (del resto, comportante costi e affatto desiderabile), altrettanto non è in grado di fare in modalità automatica un computer in assenza di tag che di volta in volta gli trasmettano chiaramente i relativi e pertinenti concetti.

Proprio in quest’ultimo senso – in un caso però antecedente alle richieste di cui al presente report – avemmo occasione di constatare come una stazione appaltante indicasse l’informazione relativa ai raggruppamenti tra imprese esclusivamente in forma testuale, ricomprendendola all’interno di un generico tag <ragione sociale>.

Anche tale modalità tuttavia non risulta conforme al modello-campione ‘Dataset XML valido’ individuato al par. 3.1.3 dalle Specifiche tecniche ANAC: esso prevede infatti che in caso di raggruppamento si debbano impiegare appositi tag <aggiudicatarioRaggruppamento> e <membro> per racchiudervi informazioni dettagliate rispetto ai singoli partecipanti al raggruppamento. Ed è la stessa Delibera ANAC 39/2016 a prescrivere del resto che per ciascun soggetto partecipante e aggiudicatario si debbano specificare: “codice fiscale, ragione sociale e ruolo in caso di partecipazione in associazione con altri soggetti”.

Non adoperare i tag espressamente indicati per esporre l’informazione nel modo prescritto quindi, (ricomprendendola invece all’interno di altri tag più generici, come il tag <ragione sociale> nell’esempio di cui sopra; adeguato per esporre informazioni rispetto al singolo operatore economico ma non in caso di più operatori economici riuniti) non permette di veicolare tale informazione in un linguaggio comprensibile da un computer.

Formato non conforme alle specifiche ANAC

In almeno due casi, la pubblicazione di dataset in formato diverso dall’XML all’interno della sezione trasparenza del sito web della PA – in entrambi i casi, enti costituiti in forma di fondazione – è stata motivata sostenendo che l’XML fosse formato previsto unicamente per comunicazione ad ANAC e che la pubblicazione sul proprio sito web potesse essere assolta anche impiegando altri formati (tabellari o pdf).

Tuttavia, oltre ad essere identificato quale standard a fini di trasmissione delle informazioni ad ANAC, il formato XML risulta prescritto anche a fini di pubblicazione delle informazioni sul proprio sito web istituzionale: ciò potendosi desumere dal tenore della Delibera 39/2016 (a una lettura congiunta dell’art. 1.1 – definizione di “pubblicazione” – e dell’art. 6) e dalle specifiche tecniche di ANAC (in particolare, paragrafi 1.4, 3 secondo capoverso e 3.3 primo capoverso), come pure dalla tabella allegata alla Delibera ANAC 1134/2017 per l’attuazione degli obblighi di trasparenza da parte di società e enti di diritto privato (la quale ribadisce anch’essa come gli obblighi ex art. 1.32 della L. 190/2012 siano da assolversi pubblicando i dati secondo le modalità stabilite in delibera ANAC 39/2016 e relative specifiche tecniche).

Cenni su buone e cattive pratiche

Le interazioni che abbiamo effettuate hanno messo in luce alcune buone e cattive pratiche connesse alla gestione delle richieste di accesso civico.

Da un lato si è riscontrato come poco più della metà delle PA che ci hanno risposto (30 PA su 52) abbia rispettato il termine di trenta giorni normativamente previsto per formulare e comunicare un provvedimento espresso relativamente alla richiesta di accesso civico.

Non risulta invece invalsa la prassi incentivata dalla Circolare n. 2/2017 del Dipartimento della Funzione Pubblica, di comunicare la presa in carico della richiesta di accesso, che si è potuta riscontrare assolta da parte di 10 sole PA. Non ci si riferisce in proposito alle ricevute di accettazione e avvenuta consegna fornite dal provider di posta elettronica certificata della PA, bensì a un messaggio ad hoc da parte di questa contenente – tra gli altri – la data di ricezione della mail e gli estremi di protocollazione della richiesta . In tal senso sollecita il par. 8, Dialogo con i richiedenti, della Circolare n.2/2107; là dove viene fatto presente che “l’amministrazione dovrebbe comunicare con il richiedente, […] tempestivamente, subito dopo la presentazione della domanda, al fine di: rilasciare una ricevuta che attesti l’avvenuta presentazione della richiesta e indichi il numero di protocollo assegnato e il termine entro il quale l’amministrazione è tenuta a rispondere”.

Si deve rileverare peraltro come le richieste rivolte a 5 di queste 10 PA siano al momento rimaste senza esito o con esito da monitorarsi. Indipendentemente da quest’ultimo rilievo comunque, a nostro avviso tale buona pratica andrebbe quanto più possibile adottata e incentivata; essa si rivela in effetti estremamente utile a fini di certezza in ottica del richiedente in quanto lo rassicura circa l’effettivo avvio dell’esame della richiesta da parte della PA, risparmiando oltretutto a quest’ultima la gestione di eventuali solleciti che potrebbero venire inviati successivamente alla richiesta allo scopo di ottenerne conferma.

Infine, sempre nell’ottica di una più efficace comunicazione e gestione della procedura di accesso civico da parte della pubblica amministrazione, si ritiene utile segnalare la proazione di alcune PA  (7 su 115) che ci hanno contattato telefonicamente. In tali casi, oltre ad aver adottato una modalità diretta ed efficace per assolvere all’instaurazione di quel dialogo cooperativo ente pubblico-richiedente che è stato auspicato dal Dipartimento della Funzione Pubblica (sempre all’interno della Circolare n. 2/2017), l’interazione a voce ha sicuramente contribuito a sveltire la gestione della richiesta: consentendoci ad esempio di precisare l’oggetto della stessa oppure di far valere i doveri normativamente previsti per la pubblicazione degli XML interloquendo direttamente con i referenti della PA incaricati di seguire la richiesta, come pure di conoscerne in via informale e anticipatamente l’esito che in un secondo momento ci sarebbe stato comunicato formalmente per scritto.