Benedetto Ponti ed Eleonora Scarponi: il Green Public Procurement alla prova di ContrattiPubblici.org

La testimonianza del professor Benedetto Ponti e della dottoranda Eleonora Scarponi sul primo, importante tentativo di mappare e descrivere, tramite ContrattiPubblici.org, gli effetti conseguiti dall’introduzione di meccanismi di certificazione green nell’ambito del public procurement.

Professore associato di Diritto amministrativo lui, presso il Dipartimento di Scienze Politiche dell‘Università degli Studi di Perugia, dove tiene anche corsi di Diritto dei media digitali, è docente di Diritto dell’informazione presso la Scuola di Giornalismo Radiotelevisivo di Perugia e consulente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione in materia di indicatori di prevenzione della corruzione e in materia di trasparenza. In questo ambito, ha curato il volume “Misurare la corruzione, oggi. Obiettivi, metodi, esperienze”, Francoangeli editore, 2018. Al primo anno di dottorato in Green Public Procurement lei, con una Laurea Magistrale in scienze della politica e dell’Amministrazione con tesi dal titolo “Spending review: amount and destination of resources deriving from spending cutting policies”. Sono, rispettivamente, Benedetto Ponti ed Eleonora Scarponi, impegnati in un progetto di ricerca sul tema del green public procurement a partire dai dati disponibili sulla piattaforma di ContrattiPubblici.org, e questa è una prima anticipazione in merito.

Come vi siete avvicinati al tema del green public procurement, e quali sono stati finora i principali risultati di ricerca di altri in quest’ambito, se è possibile menzionarli?

Eleonora Scarponi: ho trovato continuità tra questa tematica di estrema attualità e la mia laurea in Scienze delle Pubbliche Amministrazioni, unita all’interesse personale per le tematiche green. Già dalla tesi magistrale emerge come sia sempre più necessario parlare di spesa non in termini quantitativi ma bensì qualitativi e gli investimenti green seguono indubbiamente questa logica.

Benedetto Ponti: Mi sono sempre interessato dei temi della trasparenza pubblica e dei dati del sistema pubblico come patrimonio informativo da mettere a frutto. Il green public procurement costituisce un settore in cui mi pare possibile sviluppare a pieno le potenzialità connesse alla disponibilità di dati amministrativi grezzi, così da ottimizzare – in primo luogo – la capacità del settore pubblico di promuovere le politiche green, ed allo stesso fornire al mercato ed alle imprese le indicazioni indispensabili per indirizzare investimenti e know-how.

Qual è, secondo la vostra esperienza, l’efficacia delle certificazioni green e delle eco-label nel promuovere gli acquisti verdi, secondo la tua opinione?

L’Italia è prima in Europa e terza nel mondo dopo Cina e Giappone per aziende certificate sotto accreditamento per i sistemi di gestione ambientale (oltre 22.000 nel 2018, dati Accredia). La certificazione accreditata, applicata nell’ambito del Green Public Procurement, è uno strumento di policy e una leva di politica industriale, sia per selezionare prodotti, servizi e fornitori in linea con gli standard previsti, così da rendere più sostenibili gli acquisti della PA, sia per tutelare la salute dei cittadini.

L’Italia è il paese leader dell’Unione Europea sulle politiche relative all’applicazione del Green Public Procurement, ossia le norme europee in materia di appalti pubblici verdi, e le sue politiche rappresentano un riferimento per molti Paesi che stanno intraprendendo un percorso per una più efficace applicazione di tali regole.

Le certificazioni ecolabel europee e internazionali sono spendibili sui mercati secondo il principio del mutuo riconoscimento, uniformando criteri e standard da perseguire.

Quali sono i risultati attesi dalla vostra ricerca, in questo senso?

Uno dei contributi che ci attendiamo dalla ricerca che stiamo portando avanti è proprio quello di quantificare e descrivere gli effetti conseguiti dall’introduzione di meccanismi di certificazione green (in particolare, mediante l’imposizione dei CAM-Criteri Ambientali Minimi). La mappatura degli acquisti verdi, la quantificazione e la qualificazione della spesa effettuata, costituiscono gli elementi indispensabili per condurre un’analisi di impatto, sia per quanto riguarda l’incidenza sui volumi scambiati, sia per quanto riguarda gli effetti prodotti in termini di sostenibilità ambientale.

L’idea alla base della nostra ricerca è quella di fornire elementi concreti di valutazione, così da poter confrontare gli effetti “promossi” e “attesi” con quelli effettivamente conseguiti. Un primissimo bilancio sarà possibile solo al termine del percorso di ricerca, una volta predisposti e testati gli strumenti di analisi dei dati a disposizione.

Perché fino ad oggi il monitoraggio degli acquisti “verdi” non è stato compiuto in maniera sistematica e continuativa?

Le motivazioni sono molteplici.

Intanto, pesa il ritardo nella transizione al digitale dell’Amministrazione pubblica, con la conseguenza che le serie storiche sono ancora molto “corte”. Inoltre, occorre segnalare che – anche quando i dati ci sono – gli attori di sistema fanno ancora fatica a cogliere le opportunità. In questo senso, se nel corso del tempo è andato maturando un quadro regolatorio finalizzato a promuovere il ruolo del pubblico come intermediatore di informazioni, deve ancora consolidarsi la consapevolezza del valore conoscitivo aggiunto che questi dati possono fornire alle stesse amministrazioni. A questo si aggiungono inerzie e resistenze di carattere politico-culturale, connesse alla circostanza per cui i cambi di paradigma comportano sempre una riallocazione di ruoli, poteri, funzioni.

Come è possibile, oggi, distinguere tra acquisti “green” e quelli che non lo sono affatto?

In Italia, l’efficacia dei CAM è stata assicurata grazie all’art. 18 della L. 221/2015 e, successivamente, all’art. 34 recante “Criteri di sostenibilità energetica e ambientale” del D.Lgs. 50/2016 “Codice degli appalti” (modificato dal D.Lgs 56/2017), che ne hanno reso obbligatoria l’applicazione da parte di tutte le stazioni appaltanti. Copre ad oggi 18 categorie merceologiche, nonché CAM in via di definizione e implementazione. I criteri dell’UE, che oggi coprono 14 categorie merceologiche, in materia di GPP sono regolarmente aggiornati e implementati per garantire che riflettano i più recenti sviluppi tecnologici e di mercato. Si tratta quindi di un settore di attività tutto sommato molto recente, in cui una filiera regolatoria complessa – sia perché plurilivello, sia perché articolata, anche a livello nazionale, su una varietà di attori con (a cominciare dal ministero competenza e dall’autorità di regolazione degli appalti pubblici) – ha fin qui preferito delegare all’esterno i compiti di monitoraggio, piuttosto che identificarli come elementi core della propria missione istituzionale.

Da dove nasce l’idea di utilizzare ContrattiPubblici.org per la vostra ricerca, e quali sono gli obiettivi di quest’ultima?

La collaborazione con ContrattiPubblici.org costituisce l’esito naturale (e proficuo) di un percorso incentivato dal ministero dell’Università, che ha legato il finanziamento delle borse dottorali in materia green all’attivazione di partnership a carattere industriale. Per ragioni strettamente connesse al mio percorso di ricerca, ho più volte avuto modo di collaborare con la piattaforma ContrattiPubblici.org, conoscendone caratteri e finalità fin dal momento della sua ideazione. Pertanto, l’idea di indagare il settore dei contratti pubblici green nasce anche in ragione dell’esistenza e della disponibilità di questa piattaforma.

Per estrarre valore dai dati della PA occorre che questi siano qualitativamente strutturati, intellegibili e significativi; questo è possibile solo affiancando la tradizionale ricerca della letteratura scientifica a ricerche basate su query linguistiche che restituiscono dati precisi, puntuali, chiari ed immediati (si veda lo strumento della data visualization). I dati così strutturati permettono di analizzare l’effettivo livello di diffusione e adozione del GPP in prospettiva dell’adozione su larga scala e pianificazioni future più consapevoli.

Quali potrebbero essere le prospettive di utilizzo di questo tipo di ricerche dal punto di vista sia degli operatori privati sia delle stazioni appaltanti?

Gli strumenti di Business Intelligence per l’analisi di dati incompleti o ridondanti forniti dalla PA ci permettono di accelerare le tempistiche e avere informazioni quanti/qualitative del mercato analizzato in tempi ridotti, giocando un ruolo chiave sia per le stazioni appaltanti che possono utilizzare tali strumenti per attività di benchmarking e scouting di fornitori qualificati, sia per gli operatori privati che possono adeguare l’offerta alle tendenze di mercato.

Così come è stato concepito fino ad oggi, il GPP ha seriamente una possibilità di diventare una leva di politica industriale nel nostro Paese, incentivando le aziende a intraprendere percorso di sostenibilità per poter lavorare con la PA, o rischia di rimanere un canale “di nicchia” per pochi, specializzati operatori, se non ci saranno ulteriori incentivi?

Stando agli ultimi dati solo 1 impresa su 3 è pronta a partecipare al PNRR. Al tempo stesso, anche il settore pubblico soffre di un deficit di capacità progettuale e gestionale, connesso anche al progressivo impoverimento innanzitutto quantitativo delle risorse professionali interne. Anche per questa ragione, la collaborazione tra imprese, PA e ricerca appare una via è fondamentale per cogliere i frutti positivi che l’investimento in digitale e in green è certamente capace di generare. Il rapporto tra Stato e imprese sta sicuramente vivendo un’evoluzione positiva, dopo anni di diffidenza e stallo.