Codice dei Contratti, prime bozze: aspettative alte su risultati, fiducia, digitalizzazione e qualità della spesa

Dal principio di risultato all’attenzione posta al concetto di fiducia tra operatori economici e stazioni appaltanti fino all’attesa maggiore apertura del mercato del public procurement: ecco i principi fondanti che emergono dalle bozze del nuovo Codice dei Contratti, commentati da Federico Maffezzini, senior advisor di Synapta.

Lo Schema preliminare di Codice dei contratti pubblici, predisposto dal Consiglio di Stato in attuazione della legge delega n. 78 del 21 giugno 2022, si compone di 230 articoli – 10 in più rispetto all’attuale D. Lgs. 50/2016 – e mantiene una organicità di disciplina per forniture, servizi e lavori sia per i settori ordinari che per i settori speciali.

Da una lettura preliminare del testo, che ricordiamo dovrà essere confermato o modificato dal nuovo Parlamento eletto di recente, sono tre i cambiamenti da sottolineare per la loro potenzialità di impatto sulla materia degli appalti pubblici: i principi fondanti, la digitalizzazione e la qualificazione delle stazioni appaltanti.

Il principio del risultato nel nuovo Codice dei Contratti Pubblici

I tre principi esposti nei primi tre articoli della bozza di Codice rappresentano una grande novità di impostazione e potrebbero rappresentare una sorta di “rivoluzione” in materia di appalti pubblici con dei potenziali rilevanti benefici per le Stazioni Appaltanti, per le Imprese e per la collettività.

L’articolo 1 comma 3 stabilisce che “il principio del risultato costituisce attuazione, nel settore dei contratti pubblici, del principio del buon andamento e dei correlati principi di efficienza, efficacia ed economicità. Esso è perseguito nell’interesse della comunità e per il raggiungimento degli obiettivi dell’Unione Europea”. Considerare come principio fondativo del Codice Appalti il raggiungimento di un risultato concreto, correlato con l’attuazione dei principi di efficienza, efficacia ed economicità, significa anteporre la sostanza alla forma.

Nel caso si presentassero controversie formali di interpretazione della normativa, potenzialmente in grado di ritardare la conclusione di una procedura di gara o l’esecuzione di un contratto, il decisore dovrebbe quindi fare di tutto per privilegiare una soluzione che favorisca il raggiungimento di un risultato a valore aggiunto (ad es. aggiudicare una gara o permettere la continuazione dell’erogazione di servizi). Con una tutela, prevista dal comma 4 dell’art.1 di fronte ad eventuali azioni di responsabilità.

Il principio della fiducia, da meritarsi tramite le competenze

Di grande spessore si presenta anche l’Articolo 2 sottotitolato dal Consiglio di Stato: Principio della fiducia. Il Consiglio di Stato con questo articolo afferma che uno degli obiettivi più importanti da perseguire da tutto il “sistema appalti” è quello di riconquistare la fiducia da parte di tutte le parti coinvolte. Sembra, anche qui, che il legislatore voglia mettere in chiaro che le Amministrazioni Pubbliche e gli Operatori Economici stanno dalla stessa parte: non sono antagonisti che perseguono obiettivi contrapposti, ma partecipano al raggiungimento di un obiettivo che ha come orizzonte un risultato per il “bene comune”.

Questo non significa che improvvisamente si può operare senza controlli e verifiche attente della conformità dell’operato dell’una e dell’altra parte, ma che la fiducia nel corretto operato delle Amministrazioni e delle imprese è essenziale per non imbrigliare il processo sotteso agli acquisti pubblici. Significativo, a questo proposito, è il contenuto del comma 4 dell’articolo 2, dove si sottolinea che la fiducia nell’amministrazione non viene concessa aprioristicamente, ma esige che gli amministratori che si occupano di appalti pubblici abbiano le competenze, le esperienze e la formazione continua, come presupposti per meritarsela.

Il principio dell’accesso al mercato, ancora da approfondire

Il terzo principio, sancito dall’Articolo 3, ha anch’esso una rilevanza strategica per il sistema degli appalti pubblici e per il loro impatto come leva di rilancio per l’economia: è il Principio dell’accesso al mercato, per il momento declinato con un solo comma piuttosto generico che non consente di capire e di valutare le conseguenze operative di averlo affermato. Si potrebbe però presumere, nel chiedere alle stazioni appaltanti di favorire l’accesso al mercato, che in passato forse non si è fatto abbastanza.

Digitalizzazione degli appalti, semplificazione dei processi di acquisto e riduzione dei tempi

Alla Digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti, viene dedicata la Parte II del Libro I del Codice, subito dopo aver disciplinato i principi generali e l’ambito di applicazione, con 18 articoli che disciplinano l’intero ciclo di vita digitale dei contratti pubblici, l’ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale, le banche dati nazionali, i sistemi negoziali digitali.

L’Art. 19 disciplina quelli che vengono chiamati i Principi e diritti digitali, all’interno dei quali si ritrovano delle dichiarazioni che possono contribuire in modo rilevante anche al raggiungimento di quei tre principi fondanti dell’intero Codice: risultato, fiducia e accesso al mercato. In particolare:

• Al comma 2, si riafferma il principio – mai veramente attuato – dell’unicità dell’invio (once only) secondo il quale “le stazioni appaltanti e gli enti concedenti non richiedono agli operatori economici dati o informazioni che sono già nella loro disponibilità”
• Al comma 3, si afferma che “… le attività e i procedimenti amministrativi connessi all’intero ciclo di vita dei contratti pubblici sono svolti digitalmente mediante le piattaforme e i servizi digitali infrastrutturali delle stazioni appaltanti…”
• Al comma 4, si stabilisce che “I soggetti titolari di banche dati adottano le necessarie misure organizzative e di revisione dei processi e dei regolamenti interni per abilitare automaticamente l’accesso digitale alle informazioni disponibili presso le banche dati di cui sono titolari…”

Sono tutti principi che concorrono alla semplificazione dei processi di acquisto e alla riduzione dell’onerosità e dei tempi delle procedure di gara. Disporre di appalti più semplici, più veloci e più economici, vuol dire favorire l’accesso al mercato e, anche attraverso una maggiore concorrenza, raggiungere risultati migliori in termini di qualità ed economicità della spesa.

Qualificazione delle stazioni appaltanti e il rischio di mancata copertura dei servizi

La parte III del Libro II è dedicata a quelli che vengono definiti i Soggetti dell’appalto: stazioni appaltanti (artt. 62-64) e operatori economici (artt. 65-69). È in questo ambito che viene disciplinata una delle riforme più attese: la qualificazione delle stazioni appaltanti, con lo scopo di arginare l’eccessiva frammentazione, nonché i deficit organizzativi e di professionalità che caratterizzano il panorama delle stazioni appaltanti.

Non si tratta quindi di ridurre il numero di stazioni appaltanti per penalizzare le Amministrazioni che non saranno in grado di qualificarsi, ma di concentrare le attività in un numero adeguato di organizzazioni che siano in grado di disporre di personale preparato, di processi e procedure efficienti, di competenze tecniche e non solo amministrative e di tecnologie digitali a supporto dell’intero ciclo di vita degli appalti.

Come emerge dall’art. 62 comma 2 della bozza del Codice, viene (finalmente) definito un “punto di non ritorno” nel modello organizzativo degli appalti pubblici in Italia. Con l’entrata in vigore del nuovo Codice (auspicando che su questo punto non ci siano ripensamenti), non sarà più vero il principio per cui qualunque stazione appaltante può procedere direttamente e in autonomia all’acquisizione di forniture servizi e lavori, ma occorrerà dimostrare di possedere una serie di requisiti tecnico-organizzativi che dovranno essere certificati da ANAC nel processo di qualificazione delle stazioni appaltanti.

In un Paese come l’Italia dove il numero di stazioni appaltanti che attualmente aggiudicano delle procedure di gara superiori alle soglie degli affidamenti diretti variano, a seconda delle diverse fonti di stima, dalle 23.000 alle oltre 30.000 amministrazioni, non va dimenticato che il numero complessivo di stazioni appaltanti che hanno partecipato alla consultazione pubblica svolta da ANAC nei mesi di aprile e maggio 2022, e che sono state in grado di dimostrare il possesso dei requisiti vincolanti per essere ammessi alla qualificazione, è stato pari a 1.440 amministrazioni (esclusi attuali Soggetti Aggregatori e alcune altre Centrali di Committenza qualificate provvisoriamente di diritto)

Come si evince dai numeri in gioco, si potrebbe passare da un minimo di 23.000 amministrazioni che attualmente si occupano di acquisti, ad un massimo di 1.440 stazioni appaltanti qualificate, cioè una riduzione del 94%: ribadito che la direzione intrapresa è pienamente condivisibile, non si possono tuttavia sottovalutare i rischi per l’operatività delle Amministrazioni di questo cambiamento così rilevante, a cui si aggiunge il rischio dell’eventuale mancanza una disciplina dei Livelli di Servizio da garantire da parte delle stazioni appaltanti qualificate che dovessero agire in qualità di Centrale di Committenza a favore delle Amministrazioni non qualificate.

Conclusioni e auspici per i prossimi mesi

In chiusura di questa prima analisi della bozza di Codice Appalti vorrei formulare due auspici per l’iter parlamentare dei prossimi mesi:

• Indipendentemente dalle scelte politiche che verranno fatte, le stazioni appaltanti e gli operatori economici (definiti dalla bozza di Codice, non a caso, i veri Soggetti dell’appalto) hanno la necessità di disporre di un sistema di norme completo, autoconsistente e di immediata attuazione
• Una volta emanato il nuovo Codice sarà necessario prevedere un periodo congruo di stabilità normativa degli appalti ed evitare lo stillicidio di modifiche già intervenuto con il precedente codice, dove sono state censite almeno 28 leggi di modifica che hanno introdotto aggiustamenti, sospensioni, deroghe, deroghe alle deroghe. Tutto questo non farebbe che rallentare e rendere ancora più complessa l’attività delle Stazioni Appaltanti e delle imprese e depotenziare la leva della domanda pubblica per il rilancio dell’economia italiana

Federico Maffezzini
Senior Advisor di Synapta